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监管力度加大，自备电厂有待规范

来源：国家电网报|发布时间：2017-08-09|浏览次数：

今年5月份，国家发改委、国家能源局下发了《关于开展燃煤自备电厂规范建设及运行专项监督的通知》。这已是2014年以来国家针对自备电厂下发的第3个文件。在国家监督力度日益加大的背景下，自备电厂面临着越来越大的压力。
7月25日，在国家发改委和国家能源局召开的电改吹风会上，国家发改委经济体制综合改革司巡视员王强表示，自备电厂管理有待进一步规范，国家发改委和国家能源局将制定针对性解决措施，查处违法违规建设的自备电厂，全面清理自备电厂欠缴的政府性基金及附加，督促所有自备电厂公平承担社会责任。
今年5月份，国家发改委、国家能源局下发了《关于开展燃煤自备电厂规范建设及运行专项监督的通知》，并会同工信部、财政部、环保部等赴新疆、山东、内蒙古、江苏、广西和甘肃6省（区）对自备电厂的基本情况进行督查，该轮督查的主要内容包括燃煤自备电厂的基本情况、承担社会责任情况及达标排放等情况。

近年来，国家对自备电厂的管理日益收紧，在这种背景下，自备电厂该何去何从？

自备电厂的前世今生

自备电厂的出现有着复杂的历史、体制、市场因素，与我国电力产业发展和电力供应能力密切相关。
我国曾经长期处于缺电状态。20世纪80年代末90年代初，随着改革开放的深入推进，我国经济高速发展，政府财政投资已无法满足经济发展对电力快速增长的需求。全国大部分地区高昂的电价和频繁的拉闸限电，严重影响了企业正常的经营秩序。
在各行业严重缺电的情况下，政府“独家办电”的垄断体制弊端日益显露。中央政府开始出台措施鼓励“多家办电”，支持电力市场形成多元化投资主体。各地高能耗企业纷纷开办自备电厂，解决公有电网电力供应不足、可靠性不高或者用电难、用电贵等问题。
从燃料来源来看，现有的自备电厂可分为两类：一是利用本企业排放的废料或未能利用的副产品，通过自主设计自主运营或者合同能源管理方式进行发电。这些机组的容量取决于排放的废料及未能利用的副产品产量，所发电量主要供本企业生产所用。二是为满足本企业生产用电而建设的常规燃煤电厂，自主采购燃煤进行发电。所发电量在满足本企业生产所需的同时，多余部分按照协议规定可输至电网，电量不足部分从电网采购，即“缺电网供，余电上网”。对于电力密集型行业来说，由于单位产品或单位增加值的电耗非常高，用电成本占总生产成本的比重较高，因此部分企业开始通过建立自备电厂来降低用电成本。
20世纪90年代中后期开始，尤其是进入21世纪后，以《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》（简称“5号文”）为标志，我国的电力市场化改革进一步深化，我国逐步结束了长期缺电的局面。华北电力大学经济与管理学院教授袁家海认为，现阶段，自备电厂在我国电力市场中已是一种矛盾的存在，游离在合法与违规的交汇区间。同时自备电厂也是一个争议的焦点，挣扎在理想和现实的灰色地带。

自备电厂都有哪些问题？

自备电厂主要集中在钢铁、电解铝、石油化工、水泥等高载能行业，主要分布在资源富集地区和部分经济较发达地区。机组类型以燃煤机组为主，燃煤自备机组占70%以上。此次国家发改委、国家能源局会同相关部门督察的地区均属于我国自备电厂规模较大的地区，自备电厂装机占全省电力总装机的比例远远高于全国平均水平。例如，2016年，新疆自备电厂装机容量已居全国第一，发电量占新疆电网用电量6成以上；山东省自备电厂装机容量占全省电力总装机容量的31.12%。2015年，山东全省发电装机总容量达到9779万千瓦，其中自备电厂装机3043万千瓦，自备电厂装机容量占比为31.12%，自备机组全年发电量达1699.8亿千瓦时。
自备电厂在蓬勃发展的同时，其弊端和风险也随之逐步暴露。
由于前些年我国对自备电厂规划和运营缺乏相应的政策法规，后续的监督审查也存在较多漏洞，客观上“纵容”了自备电厂的“无序繁殖”和“野蛮生长”。部分地区和企业以提高发电能力、降低用电成本、发展循环经济、热电联产等名义，建设了一批装机较小、效率较低、排放较大的自备电厂。这些自备电厂大都未合规、不公平、非理性地闯入电力市场，对我国电力市场秩序和节能环保任务造成了较大的负面影响。随着自备电厂装机规模持续扩大，以及火电行业能效、环保标准不断提高，自备电厂也面临越来越大的政策、法律和市场风险。自备电厂大多装机规模较小，比如大多数自备电厂装机低于10万千瓦，机组燃烧效率较低，环保排放不达标，属于国家明令淘汰的落后产能的小机组。
很多自备电厂还缺乏经营资质，绕越了国家正常审批程序，属于未核先建、批建不符、越权审批、无证经营等违规项目。而且大多数自备电厂在工程建设和安全生产方面缺乏健全有效的规章制度，也未建立专业化、具备一定运维经验的员工队伍，导致生产运营过程中存在较大的安全风险隐患。
此外，虽然《电力法》和新电改对发电环节放开竞争，但仍须通过电网统一调度。目前运行的自备电厂大多未与电网企业签订调度协议，受低廉成本带来的盈利因素驱动，部分地区和企业的自备电厂选择绕过电网向周边地区和居民供电，影响了正常的供电和用电秩序。而且由于大多数自备电厂机组单机容量较小，发电负荷曲线变动较大，负荷调节过程中产生的低频谐波会对电网的电能质量造成不利影响。
自备电厂挤占了发电市场，但却不用像公用电厂一样承担相应的费用和社会公共职能，造成了不公平竞争的局面。

如何规范自备电厂的管理？

自备电厂的管理和规范化发展，长久以来都是摆在主管部门面前的一道难题。
早在2014年，国家发改委就发布了《关于完善差别电价政策的意见》，进一步明确了自备电厂的收费政策，但由于在具体执行和监督管理等方面缺乏细化的政策细则，导致很多自备电厂仍存在拒缴、少缴、拖欠等情况。
2015年11月，国务院公布《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》，指出企业自备电厂自发自用电量应承担并足额缴纳国家重大水利工程建设基金、农网还贷资金、可再生能源发展基金、大中型水库移民后期扶持基金和城市公用事业附加等依法合规设立的政府性基金及政府性交叉补贴，各地政府均不得随意减免或选择性征收。
袁家海认为，从自备电厂的角度来说，与公用电厂同等权利、同等义务，逐步成为合格市场主体，是其实现持续健康发展的必然选择。自备电厂可以在符合国家产业政策，以及市场、能效和环保要求的基础上，积极有序地参与电力市场。
首先，自备电厂要主动纳入国家相关部门和各级地方政府统一规划和管理，与公用电厂执行统一的产业政策和市场细则，加强规范管理，承担社会责任，达到合规性要求，公平参与市场竞争和交易。对于新（扩）建的自备电厂项目，必须要符合国家总量控制的火电建设规划和地方政府投资项目核准规定；对于已投运的自备电厂，要按时足额缴纳发电、用电相关费用和基金，积极配合电网调度，有序参与市场交易，与公用电厂进行公平竞争；对于不符合产业政策的落后产能的自备电厂，要按照国家相关要求坚决淘汰关停。
其次，加快自备电厂的升级改造，包括节能节水改造、脱硫脱硝除尘等环保改造、超低排放改造以及机组设备的智能化改造等，提高机组的运行效率和节能环保水平。建立健全工程建设和安全生产的规章制度。已投运的自备发电机组应服从电网企业统一调度，提升设备管理和安全运行水平，减少对电网运行和电能质量的负面影响。
最后，要充分发挥自备电厂容量小、灵活、分布广泛的优势，积极参与电网调峰调频和清洁能源消纳等辅助服务。
同时，袁家海也表示，在实际执行过程中，由于自备电厂自身不够“清白”，加上外部产业政策与国家法规存在不协调等因素，使其“转正”之路仍面临着颇多阻碍。