时间：2019-04-24 | 栏目：监管动态 | 点击：次
为深入贯彻落实国务院“放管服”改革有关工作要求，切实加强承装（修、试）电力设施市场准入监管，以许可制度促进电力建设市场营商环境优化，保障各类市场主体公平竞争，根据《电力供应与使用条例》《电力监管条例》《承装（修、试）电力设施许可证管理办法》等法规以及国家能源局相关工作部署，2018年7月至11月，国家能源局在全国范围内组织开展了承装（修、试）电力设施许可制度执行情况重点问题专项监管（以下简称“专项监管”）。根据本次专项监管有关情况，形成此报告。
一、专项监管基本情况
本次专项监管主要针对近年来在承装（修、试）电力设施许可管理制度执行情况专项监管中发现的影响市场准入秩序及公平竞争、阻碍承装（修、试）电力设施许可证（以下简称“许可证”）功效发挥的难点问题，深入开展精准化事中事后许可监管，重点针对电网企业及各类承装（修、试）电力设施企业（以下简称“承装（修、试）企业”）在电网工程建设、电力设施安装、维修、试验等经营活动中落实许可制度的情况，主要监管内容包括是否存在以抬高许可资质门槛等方式限制公平竞争的行为，以及在施工过程中是否存在出租出借许可证、转包或违法分包等问题。
在本次重点问题专项监管中，国家能源局各派出能源监管机构（以下简称“监管机构”）严格按照“双随机、一公开”有关要求，在全国范围内抽取了27家省级电网企业所属的81家市（县）级供电企业以及相关承装（修、试）企业开展了现场检查，共涉及各类电网工程建设项目超过1100个。大部分受检企业能够按照专项监管有关工作要求，及时报送相关材料，如实汇报执行许可制度的情况，并积极配合开展现场检查等相关工作。
从本次专项监管整体情况来看，承装（修、试）电力设施许可管理制度在各级电网企业基本得到了贯彻落实，承装（修、试）企业依法在许可范围内开展承装（修、试）电力设施活动的总体情况较好，用户受电工程市场公平开放程度有所提升，但长期以来影响承装（修、试）电力设施市场准入秩序、阻碍许可证功效发挥的深层次难点问题依旧较为突出。
二、存在的问题
（一）电网企业
1.个别电网企业对监管机构开展的现场检查配合不积极
典型问题1
国网江苏省电力有限公司相关部门在本次专项监管中，未及时组织开展自查自纠，未按时提交自查报告。在监管机构开展现场检查工作时，配合工作不积极，提交的自查报告针对性不强，备检材料不完整。
国网黑龙江省电力有限公司以及吉林省电力有限公司对本次专项监管准备不足，存在文件流转不及时情况，专项监管有关文件未转发至下属地市级供电公司，导致所属相关单位未开展自查工作。
2.关联承装（修、试）企业中标率持续偏高，电网工程市场公平开放程度较低
国家能源局自2013年以来开展的承装（修、试）电力设施许可专项监管中，始终将电网工程建设市场向各类持证主体公平开放情况作为重要监管内容之一，并一直要求电网企业围绕工程发包环节如何进一步提升市场开放程度采取切实有效的措施。从本次专项监管现场检查结果来看，国家电网公司经营区域内的重庆市和西藏自治区，以及南方电网公司经营区域内的贵州、海南两省落实上述监管要求的情况较好。除上述四省（区、市）外，本次专项监管覆盖的其他区域均不同程度存在关联承装（修、试）企业电网工程中标率偏高的问题。主要表现为参与投标的电网公司系统外各类承装（修、试）企业，特别是民营承装（修、试）企业在工程承包环节的中标率普遍偏低，部分区域内甚至无一中标，基本只能以专业或劳务分包的形式参与一线施工活动。尽管这一问题的成因较为复杂，有一定的历史及市场客观因素，但明显已成为目前制约民营承装（修、试）企业进一步发展壮大、阻碍许可证功效切实发挥的“难点”和“堵点”问题，且其“普遍化”趋势较往年有所增加。
典型问题2
甘肃省电网建设工程市场在承包环节基本无民营企业入围，民营企业只能承揽劳务分包工程。从企业报送在建项目工程数据分析，甘肃省2016年-2018年在建电网工程42个项目中，100%为电网公司关联承装（修、试）企业承揽，无民营企业中标。
吉林省受检30项电网建设工程，全部由电网公司关联承装（修、试）企业中标；辽宁省受检194项电网建设工程，中标单位绝大部分是电网企业、供电公司所属关联承装（修、试）企业，中标率占比超过90%。
山西省电网工程项目中标企业多为项目所在地供电公司的关联承装（修、试）企业，具不完全统计，其关联承装（修、试）企业整体中标率约为80%以上。
陕西省地方电力（集团）有限公司榆林电力分公司2017年6月至2018年6月期间共有110kV及以上电网工程67项，全部由关联承装（修、试）企业承揽，市场占有率100%。
3.在电网工程项目招标环节以不合理方式设定市场准入障碍
（1）以合格分包商准入审查等类似方式限制承装（修、试）企业公平进入市场
电网企业利用其行业主导优势，在其施工分包管理工作中，通过开展合格分包商准入审查或与潜在投标人开展竞争性谈判等类似方式，形成合格分包商（或类似性质的）企业名册。鉴于目前绝大部分民营承装（修、试）企业基本通过分包方式参与电网工程建设活动，因此未通过审查进入名录的持证企业在该年度内基本无法中标电网工程分包项目，实质上就是将其排除出承装（修、试）电力设施市场，在较大程度上影响了市场的公平开放，削弱了许可证的权威和功效。
（2）在招标环节以不合理方式抬高承装（修、试）电力设施许可资质门槛，限制潜在投标企业
根据《承装（修、试）电力设施许可证管理办法》第七条规定，取得五级许可证的企业可承揽10千伏以下电压等级工程项目，取得四级许可证的企业可承揽35千伏以下电压等级工程项目。部分电网及供电企业在工程招标中超越许可等级设置投标企业资质条件，以不合理方式抬高许可资质门槛，在一定程度上限制了具备承揽工程资质的潜在投标企业。
典型问题3
国网青海省电力公司2017年第一批服务类招标采购项目中，对10kV电网改造工程要求具有四级以上承装（修、试）电力设施许可资质。
国网江苏省电力有限公司盐城供电分公司建湖运维站2016年维修项目—35kV双回基105基刷色标劳务分包工程，在招标条件中注明需提供承修类三级资质。
陕西省地方电力（集团）有限公司2018年度建设工程施工招标公告中，对35kV及以上电网改造工程要求投标企业须具有三级以上承装（修、试）电力设施许可资质。
4.部分供电企业落实《承装（修、试）电力设施许可证管理办法》相关规定不到位，在施工企业资质条件的查验及设定等方面存在漏洞
典型问题4
湖北省电力有限公司襄阳供电分公司对投标承装（修、试）企业许可资质把关不严，未发现湖北东方大华电力工程有限公司无证承揽襄阳公社二期项目；湖北宇能电力安装有限公司无承试资质，在实施襄阳市第一中学10kV配电工程、襄阳恒大御府施工临电工程等项目过程中，自行出具试验报告。江西省电力有限公司景德镇供电公司对投标承装（修、试）企业许可资质把关不严，未发现浮梁县亿达电力安装有限公司无证（许可证届满未延续且已注销）承揽江西曹掌柜中药有限公司10kV配电工程；景德镇市森汇工程技术服务有限公司无证承揽景德镇龙毅翔陶瓷有限公司专变工程、景德镇市欣昌石材有限公司专变工程。
湖南省电力有限公司衡阳供电公司衡南分公司对用户受电工程施工企业资质查验不严，未发现湖南网建工程股份有限公司无证从事衡阳技师学院配电工程施工活动。
海南电网有限责任公司昌江供电局《2017年大修项目（输电线路安全隐患整治）采购方案》涉及的5条35kV线路，将不具备承揽该电压等级工程的承装类许可证五级列入对投标企业的资质条件要求。
（二）承装（修、试）企业
1. 关联承装（修、试）企业在施工过程中存在转包及违法分包问题
典型问题5
延边延吉供电分公司关联企业延边电力安装有限公司在承揽龙井中机能源光伏66kV送出工程时，将组塔、架线等主体工程违规分包给四川省南充市水电工程有限公司；四平供电公司关联企业四平电力设备制造安装有限公司在承揽吉林四平庆达光伏220kV送出工程后，将工程肢解分包给四平市程装电力安装有限公司及四平吉联电力工程有限公司。
长沙供电公司关联企业湖南星电建设实业集团股份有限公司，将其承揽的220kV威天II线026#-032#杆迁及110kV证通专变线路工程（除采购设备材料外），以劳务分包名义转包给湖南省湘乡市电力建设有限公司。
佛山供电局关联企业广东易达电力工程有限公司将承接的爱心精机（佛山）汽车零部件有限公司配电房增容工程全部转包给中美国际电力集团有限公司顺德分公司。
2.无证或超越许可范围从事承装（修、试）电力设施活动
典型问题6
安徽巢湖市富达建筑安装有限责任公司、巢湖市中旱建筑工程公司无证从事焦姥路段高低压杆线入地工程一标段、二标段电力安装工程施工；山西榆次城乡建设有限公司无证承揽晋中市城市照明管理中心的5项高压用户接入电网工程。
唐山电力建筑安装有限公司所持许可证等级为“承装类二级、承修类三级、承试类三级”。该公司超越许可范围承揽了国网冀北唐山供电公司220kV车轴山变电站3号主变大修、220kV吕家坨等变电站变压器母线绝缘大修等工程。
3.涂改、伪造许可证从事承装（修、试）电力设施活动
典型问题7
北京东兴建设有限公司涂改许可证有效期，承揽了北京京诚集团有限责任公司东城区胡家园小区19楼锅炉房新建315kVA箱变工程；天津市高网电力机电安装有限公司涂改许可证有效期，从静海、武清供电公司承揽16项电力工程项目。
陕西瀚潮电力工程有限公司伪造许可证，以直接投标和分包等形式从内蒙古电力公司鄂尔多斯电业局和鄂尔多斯市和效电力建设工程有限责任公司承揽了鄂尔多斯市乌审旗2018年农网改造升级第二批10kV及以下等工程；新疆塔城地区天北建安工程有限公司伪造许可证，于2017年至2018年在塔城地区承揽了27项10kV用户业扩工程；新疆振能电力建设有限公司伪造许可证，于2018年3月承揽了疏勒县新奥物流信息服务部10kV配电工程。
4.以出租、出借许可证方式从事承装（修、试）电力设施活动
典型问题8
广西国电建设工程有限公司以设立分公司的方式出借其持有的许可证给自然人黄某某在广西北海开展承装（修、试）电力设施活动。
北京中电华科电力工程有限公司出借许可证给自然人杨某某承揽了琅琊区人民法院审判法庭10kV配电工程、苏滁公交停保场10-0.4kV配电工程、菱东家园二期配电及土建排管工程等项目。
三、监管意见
（一）处理措施
1.国家能源局及各有关监管机构将依法对本次专项监管中发现的存在违反许可制度行为的承装（修、试）企业（单位）下达整改通知书，要求其限期完成整改工作；对需要采取行政处罚措施的，将一律按法定程序予以处理。
2.针对电网企业存在的限制市场公平开放、落实承装（修、试）电力设施许可制度不到位等重点问题，按照国家能源局关于进一步推动优化营商环境政策落实相关工作部署，结合近几年许可监管工作情况，对有关电网企业开展监管约谈，明确提出整改要求，并跟踪监督其整改落实情况。
3.根据国家能源局深入推进依法治理工作有关要求，进一步探索运用信用监管方式，对落实整改工作不到位或被予以行政处罚的相关单位（个人）依法采取列入能源行业信用“重点关注名单”直至“黑名单”实施联合惩戒等新型监管方式。
（二）监管要求
1.针对本次专项监管工作中发现的各类重点问题，相关问题企业应配合监管机构认真开展并按时完成整改工作，同时要进一步梳理排查类似问题隐患，确保将承装（修、试）电力设施许可制度各项要求落实到位。
2.电网企业要重点围绕打破市场“隐形”壁垒，保障符合许可条件的各类市场主体平等参与电网工程建设市场竞争的权利，采取有效措施进一步提升电网建设市场公平开放程度；不得滥用市场支配地位，以不合理提高投标资质等级、类别或设置合格分包商名录等方式限制潜在投标人公平进入市场的权利；不得允许无证或者超越许可证等级类别范围的企业承揽各类承装（修、试）电力设施活动，并持续加强对所属关联承装（修、试）企业的监督管理，坚决杜绝转包、违法分包等严重影响施工安全及质量的违法违规行为。
3.承装（修、试）企业必须严格遵守承装（修、试）电力设施许可制度，依法取得许可证并在许可范围内开展承装（修、试）电力设施活动；严禁涂改、伪造许可证（含许可证复印件），严禁出租、出借及挂靠、借用许可证违法从事承装（修、试）电力设施活动；进一步加强对工程施工现场活动的管理力度，不得以任何形式转包或违法分包电力建设工程。